24 października – Dzień Narodów Zjednoczonych. O świecie, w którym siła podlega prawu

Kartę podpisano 26 czerwca 1945 r. w San Francisco. Polska, nieobecna na konferencji założycielskiej, podpisała ją 15 października i należy do 51 państw założycielskich ONZ. Dzisiaj Organizacja zrzesza 193 państwa. W 1947 r. Zgromadzenie Ogólne ustanowiło dzień 24 października Dniem Narodów Zjednoczonych, przeznaczonym do upowszechniania wiedzy o celach i osiągnięciach Organizacji. W tym roku przypada więc 81. rocznica wejścia w życie jej Karty.

Rocznica stawia pytanie o znaczenie ONZ we współczesnym świecie, w którym trwają konflikty zbrojne, miliony ludzi potrzebują ochrony, a decyzje jednego państwa coraz częściej wywołują skutki daleko poza jego granicami. Odpowiedź wymaga spojrzenia zarówno na możliwości, jak i na ograniczenia Organizacji. ONZ nie jest rządem świata. Jest wspólną konstrukcją prawną i instytucjonalną państw, które zobowiązały się przestrzegać pewnych reguł, choć wciąż różnią się interesami, siłą oraz oceną wydarzeń.

OD KLĘSKI DWÓCH WOJEN DO WSPÓLNEGO STANDARDU PRAWA

Twórcy ONZ znali doświadczenia Ligi Narodów, która powstała po pierwszej wojnie światowej, lecz nie zdołała powstrzymać kolejnej. Karta z 1945 r. nie zakładała, że państwa przestaną mieć sprzeczne interesy. Przyjmowała bardziej wymagające założenie: również w warunkach sporu i politycznej rywalizacji istnieją reguły, które mają wiązać wszystkich uczestników stosunków międzynarodowych. Suwerenność państwa została połączona z odpowiedzialnością wynikającą z przynależności do wspólnoty międzynarodowej.

Art. 1 Karty wymienia utrzymywanie międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa, rozwijanie przyjaznych stosunków między narodami, współpracę przy rozwiązywaniu problemów gospodarczych, społecznych, kulturalnych i humanitarnych oraz popieranie poszanowania praw człowieka. Art. 2 opiera Organizację na suwerennej równości członków, obowiązku wykonywania przyjętych zobowiązań w dobrej wierze, pokojowym rozstrzyganiu sporów i powstrzymywaniu się od groźby użycia siły lub jej użycia w stosunkach międzynarodowych w sposób niezgodny z Kartą. Są to konkretne reguły prawne, od których zależy możliwość współistnienia państw o różnych ustrojach i interesach.

Zakaz użycia siły zajmuje w tym porządku miejsce szczególne. Ogranicza możliwość uczynienia z wojny zwykłego narzędzia realizacji interesów państwa. Karta przewiduje zarazem prawo do indywidualnej lub zbiorowej samoobrony w warunkach wskazanych w art. 51 oraz system zbiorowego bezpieczeństwa z kompetencjami Rady Bezpieczeństwa, w tym do podejmowania środków na podstawie rozdziału VII. Rozróżnienie to ma praktyczne znaczenie: ocena legalności działań państwa wymaga wskazania odpowiedniej podstawy prawnej, ustalenia przesłanek jej zastosowania i poszanowania jej granic.

ORGANIZACJA PAŃSTW, KTÓRA DZIAŁA PRZEZ INSTYTUCJE

W Zgromadzeniu Ogólnym każde z 193 państw członkowskich ma głos. Jest ono miejscem debaty, uzgadniania stanowisk, przyjmowania programów i rozwijania standardów współpracy międzynarodowej. Uchwały Zgromadzenia Ogólnego mają jednak różny charakter. Co do zasady jego rezolucje formułują rekomendacje polityczne i normatywne, a nie samodzielne obowiązki prawne państw. Odrębnie należy traktować rozstrzygnięcia dotyczące kompetencji wewnętrznych Organizacji, w szczególności budżetu. Dla prawnika sama nazwa „rezolucja ONZ” nie przesądza zatem jeszcze o mocy prawnej dokumentu.

Inaczej ukształtowano pozycję Rady Bezpieczeństwa, której powierzono główną odpowiedzialność za utrzymywanie międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa. Liczy ona 15 członków, w tym pięciu stałych, dysponujących prawem weta w głosowaniach nad sprawami nieproceduralnymi. Stosownie do Karty decyzje Rady podjęte w ramach jej kompetencji mogą być wiążące dla państw, a rozdział VII pozwala między innymi na zastosowanie środków niewymagających użycia siły zbrojnej, takich jak sankcje. Jednocześnie sprzeciw jednego ze stałych członków może uniemożliwić podjęcie rozstrzygnięcia mimo poparcia pozostałych państw. To trwałe napięcie między dążeniem do wspólnego bezpieczeństwa a polityczną konstrukcją systemu.

Trzecim elementem jest Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości – główny organ sądowy ONZ. Rozstrzyga on spory prawne między państwami, o ile istnieje podstawa jego jurysdykcji, oparta na akceptacji właściwości Trybunału przez zainteresowane państwa. Wydaje również opinie doradcze na wniosek uprawnionych organów i organizacji. Osoby prywatne nie mogą samodzielnie wytaczać przed nim sporów przeciwko państwu. Istnienie Trybunału pokazuje jednak znaczenie procedury, dowodu i argumentu prawnego w sprawach, które bez odpowiednich instytucji mogłyby pozostawać przedmiotem samej presji politycznej.

PRAWA CZŁOWIEKA – OD POWSZECHNEJ DEKLARACJI DO ZOBOWIĄZAŃ PAŃSTW

Jednym z najbardziej trwałych rezultatów działalności ONZ jest rozwój międzynarodowej ochrony praw człowieka. Przyjęta 10 grudnia 1948 r. Powszechna Deklaracja Praw Człowieka wyraziła przekonanie, że każdemu człowiekowi przysługują prawa związane z jego godnością, niezależnie od obywatelstwa, pochodzenia, przekonań czy statusu społecznego. Deklaracja została uchwalona w formie rezolucji Zgromadzenia Ogólnego, a więc sama nie jest traktatem międzynarodowym. Jej znaczenie polega między innymi na wyznaczeniu wspólnego języka, w którym później formułowano wiążące zobowiązania.

System ONZ obejmuje także mechanizmy kontroli wykonywania zobowiązań, między innymi komitety traktatowe badające sprawozdania państw i – na warunkach określonych w odpowiednich instrumentach – skargi indywidualne. Możliwość takiej skargi zależy od związania państwa właściwym traktatem i uznania danej procedury, a często także od wyczerpania krajowych środków ochrony. Dlatego skuteczność systemu zaczyna się w państwie: w zrozumiałym prawie, uczciwej administracji, dostępnej pomocy prawnej i niezależnym sądzie. Instytucje międzynarodowe wspierają te mechanizmy i poddają je zewnętrznej ocenie; nie zastępują ich codziennego funkcjonowania.

RADCA PRAWNY – MIĘDZYNARODOWE STANDARDY W KONKRETNEJ SPRAWIE

Z perspektywy radcy prawnego działalność ONZ nie jest wyłącznie tematyką stosunków międzynarodowych. Może wpływać na ocenę położenia cudzoziemca, ochronę dziecka, sprawy pracownicze, przeciwdziałanie dyskryminacji, funkcjonowanie przedsiębiorstwa i odpowiedzialność instytucji publicznej. Art. 91 Konstytucji RP określa warunki, na jakich ratyfikowana i ogłoszona umowa międzynarodowa staje się częścią krajowego porządku prawnego, jest bezpośrednio stosowana oraz – w sytuacjach wskazanych w tym przepisie – uzyskuje pierwszeństwo przed ustawą. Zadaniem prawnika jest ustalenie, czy dany instrument wiąże Polskę, jaki ma zakres zastosowania i jakie konsekwencje może wywołać w konkretnej sprawie.

Praktyczne działanie obejmuje reprezentowanie osób poszukujących ochrony międzynarodowej, przygotowywanie skarg i wniosków, pomoc organizacjom humanitarnym, doradztwo przy projektach współpracy międzynarodowej oraz ochronę praw człowieka w działalności gospodarczej. Radcowie prawni mogą też wspierać przedsiębiorców w badaniu ryzyk związanych z łańcuchami dostaw, standardami pracy, działalnością w państwach dotkniętych konfliktami i procedurami zgłaszania naruszeń. Przywoływane w takich sprawach Wytyczne ONZ dotyczące biznesu i praw człowieka są uznanym standardem należytej staranności, lecz nie stanowią same przez się traktatu ustanawiającego obowiązki przedsiębiorcy. Ocena wiążących wymagań wymaga wskazania odpowiednich źródeł prawa.

Niezależność zawodowa i tajemnica zawodowa umożliwiają udzielanie pomocy również wtedy, gdy sprawa dotyczy działań silnego podmiotu, naruszenia praw osoby szczególnie bezbronnej albo problemu budzącego społeczne emocje. Art. 7 Kodeksu Etyki Radcy Prawnego wiąże niezależność z ochroną praw i wolności obywatelskich oraz demokratycznego państwa prawnego, a art. 9 wskazuje, że zachowanie tajemnicy zawodowej stanowi podstawę zaufania klienta. Radca prawny, wyjaśniając człowiekowi dostępne środki ochrony, odróżniając zobowiązania prawne od politycznych deklaracji i przygotowując rzetelną argumentację, współtworzy warunki, w których międzynarodowy standard może rzeczywiście służyć jednostce.

Dzień Narodów Zjednoczonych przypomina o zobowiązaniu przyjętym po doświadczeniach XX wieku: siła państw powinna podlegać regułom prawa, a bezpieczeństwo ludzi wymaga współpracy ponad granicami. Rezultatów tego zobowiązania nie należy mierzyć wyłącznie liczbą rezolucji czy skalą uroczystości. Widać je również w możliwości pokojowego rozstrzygania sporów, w mechanizmach ochrony praw człowieka, w pomocy dostarczanej osobom przesiedlonym, w pracy na rzecz zdrowia publicznego i w instytucjach pozwalających człowiekowi dochodzić jego praw.

ONZ nie usunęła konfliktów ze świata i nie zapewniła jednakowej skuteczności ochrony wszystkim ludziom. Stworzyła natomiast wspólny język prawny i procedury, według których można formułować roszczenia, oceniać działania państw oraz organizować współpracę. Wartość tego dorobku najlepiej ujawnia się wtedy, gdy reguły obowiązują także w sporze, także wobec silnych i także w odniesieniu do osób pozbawionych politycznego wpływu. 24 października jest więc okazją do namysłu nad odpowiedzialnością państw i każdego uczestnika życia prawnego za to, aby przyjęte zobowiązania przekładały się na rzeczywistą ochronę człowieka.